Artigos
Descentralização na
gestão das águas: um processo ainda em construção?
Decentralization
in water management: a process still under construction?
La descentralización
en la gestión del agua: ¿un proceso aún em construcción?
Elizabet Nunes elizabetenunes80@hotmail.com
Universidade Salvador , Brasil
Élvia Fadul elvia@unifacs.br
Universidade Salvador, Brasil
Lucas Santos Cerqueira
lucasscerqueira@gmail.com
Universidade Federal
do Rio Grande, Brasil
Descentralização na gestão das águas: um processo ainda em
construção?
Administração
Pública e Gestão Social, vol.
11,
núm. 3, 2019
Universidade Federal de Viçosa
Recepção: 19 Agosto 2016
Aprovação: 09 Março 2019
Publicado: 01 Julho 2019
Resumo:
Este trabalho discute os fatores
propulsores e restritivos que têm influenciado a viabilidade do modelo de
gestão de recursos hídricos aplicada ao comitê de bacia do Recôncavo Norte e
Inhambupe, no Estado da Bahia, à luz da descentralização. Este é um estudo
exploratório-descritivo realizado mediante observação direta, aplicação de
questionários e entrevistas e análise qualitativa. A pesquisa demonstrou que a
descentralização favorece a tomada de decisão, a democracia, as condições de
governabilidade e governança do comitê. Contudo, a inexistência do plano de
bacia, da agência de água e da cobrança pelo uso da água fazem com que o comitê
ainda tenha pouca autonomia e poder decisório para efetivar a descentralização.
Palavras-chave:
Gestão
de Recursos Hídricos, Comitês de Bacias Hidrográficas, Descentralização.
Abstract: This article discusses the proppeling and restrictive factors
that have influenced the viability of water resources management model, applied
to the Recôncavo Norte and Inhambupe basin committee in the State of Bahia,
Brazil, in the light of decentralization. This exploratory-descriptive study
was conducted through direct observation, questionnaires and interviews, and
qualitative analysis. Research has shown that decentralization promotes
decision-making, democracy, governability and governance conditions in the
committee. However, the lack of a basin plan, a water agency and a water use
charge means that the committee still has little autonomy and decision-making
power to effect decentralization.
Keywords: Management of
Water Resources, River Basin Committees, Decentralization.
Resumen: Este trabajo discute los factores propulsores y restrictivos que
han influenciado la viabilidad del modelo de gestión de recursos hídricos,
aplicada al Comité de Cuenca del Recôncavo Norte e Inhambupe, en el Estado de
Bahía, en Brasil, a la luz de la descentralización. Este es un estudio
exploratorio-descriptivo realizado mediante observación directa, aplicación de
cuestionarios y entrevistas, y análisis cualitativo. La investigación demostró
que la descentralización favorece la toma de decisiones, la democracia, las
condiciones de gobernabilidad y gobernanza del comité. Con todo, la
inexistencia del plan de cuenca, de la agencia de agua y del cobro por el uso
del agua hacen que el comité tenga poca autonomía y poder decisorio para
efectivizar la descentralización.
Palabras clave: Gestión de los
Recursos Hídricos, Comités de Cuencas Hidrográficas, Descentralización.
Introdução
O tema da descentralização, a partir de meados da década de
1980, tem se revelado presente nas discussões políticas e acadêmicas, ampliando
a quantidade de trabalhos publicados, tanto aqueles que tratam o termo
conceitualmente, quanto os que trazem experiências desse processo, no Brasil e
em outros países. Para Guimarães
(2014), por exemplo, o tema “transformou-se numa espécie de bandeira universal”,
sendo discutido em vários campos disciplinares, como a Ciência Política, as
Ciências Econômicas, a Sociologia e a Administração Pública.
No campo da Administração Pública, no Brasil, apesar de já em
1967 o Decreto-Lei nº 200/67 (Brasil,
1967) ter trazido indícios das reformas gerenciais que ocorreriam em países
como Estados Unidos e Inglaterra a partir dos anos 1980, definindo, em seu art.
6º, inciso III, a descentralização como um dos seus princípios básicos, somente
após a promulgação da Constituição de 1988 (Brasil, 1988) é que os estados e
municípios brasileiros tornaram-se, de fato, politicamente autônomos e as bases
do Estado federativo do Brasil foram recuperadas. Pode-se dizer, então, que
essa Constituição exerceu sua função também como legitimadora do mecanismo da
descentralização, através do estabelecimento de um novo arranjo federativo e da
transferência de decisões, funções e recursos do nível federal para os estados
e municípios.
A descentralização ocorre quando o Estado desempenha algumas de
suas atribuições por meio de outras entidades e não pela sua administração
direta. Pressupõe duas pessoas distintas: o Estado, na figura da União, ou do
Distrito Federal, ou de um estado ou de um município, e a entidade que
executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição através de
outorga ou delegação. Em termos objetivos e simples, “Descentralizar significa
repartir e delegar competências, impondo atribuições para níveis hierárquicos
inferiores, (...)” (Ferreira & Ferreira, 2006, p.9).
Os processos de descentralização ocorreram no país em diversos
setores, notadamente nos setores sociais como saúde e educação. No entanto, um
exemplo em serviços de infraestrutura que tem se destacado mais recentemente
nos debates acadêmicos é a gestão de recursos hídricos por comitês de bacias
hidrográficas.
Com a Lei nº 9.433/97 (Brasil,
1997), também conhecida como Lei das Águas, a bacia hidrográfica passa a
ser a unidade para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos.
Um dos princípios básicos para a gestão dos recursos hídricos instituído por
esta lei é que o gerenciamento dos recursos hídricos deve ser descentralizado e
envolver a participação do governo, dos usuários e das comunidades locais. Isso
significa, em poucas palavras, que decisões sobre o uso dos recursos hídricos
saem do âmbito do governo federalou do Ministério de Meio Ambiente e Recursos
Hídricos e descem ou descentralizam-se para a comunidade local envolvida
geográfica, social e economicamente com determinada bacia hidrográfica. Ou seja,
os comitês assumem competência em questões relacionadas a arbitrar conflitos
relacionados às águas, aprovar e acompanhar a execução do Plano de Recursos
Hídricos da bacia, estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos
hídricos e critérios para promover o rateio do custo das obras de uso múltiplo,
de interesse comum ou coletivo.
Há argumentos favoráveis e desfavoráveis à descentralização,
inclusive quando esta se associa ao envolvimento de outros atores no processo
decisório. Do mesmo modo, pesquisas apontam aspectos potencializadores e
dificultadores da descentralização em alguns setores. É justamente nessa
discussão que este artigo pretende avançar, utilizando o processo de
institucionalização da gestão de recursos hídricos por comitês de bacias
hidrográficas como objeto de estudo, procurando analisar a sua efetividade no
funcionamento desse modelo de gestão nesse setor.
Consideram-se também como argumentos que subsidiam o estudo e
justificam a pesquisa, a crise ambiental que se assevera (Santos,
2002; Cerqueira,
2017), em decorrência do modelo de exploração capitalista que pressupõe o
uso irracional e indiscriminado da natureza (Mészaros,
2002), afetando a gestão das águas em todo o país, a crise na regulação do
Estado (Rio,
Moura & Sales, 2004), cujo desafio de assegurar um sistema
descentralizado e participativo frente ao avanço das políticas neoliberais (Dagnino,
2004) se mostra emergente. Destaca-se, ainda, o exemplo da transposição do
Rio São Francisco, em que foi desrespeitada a decisão do comitê, contrária ao
projeto, e o estado de agonia em que se encontra o rio com as secas, degradação
e poluição (Spínola,Vitoria
& Cerqueira, 2016), que afeta diretamente a população e não garante a
oferta das águas para as gerações futuras, como presume a Lei das Águas.
Para atingir seu objetivo, o presente artigo, após esta
introdução, apresenta um breve histórico da gestão das águas no Brasil,
procurando mostrar a tradição centralizadora que imperava no país, nesse setor.
Em seguida, trava uma discussão, a partir de alguns autores, sobre os conceitos
e aplicações da descentralização, seus aspectos favoráveis e desfavoráveis.
Indica, a seguir, os procedimentos metodológicos, para, por fim, destacar os
aspectos da descentralização que interferem na gestão das águas, trazendo, no
final, as conclusões.
Da centralização aos comitês de bacias hidrográficas: o longo
caminho da gestão das águas no Brasil
De acordo com o Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), a
história da preocupação com o uso sustentável e racional da água no Brasil,
considerando suas várias possibilidades de fruição humana, não é muito longa,
mesmo considerando o pouco mais de quinhentos anos de conhecimento das
atividades que se desenrolaram progressivamente no território de nosso país a
partir do descobrimento (PNRH,
2006). Nas principais atividades econômicas do período colonial, a saber, a
agricultura e a mineração, embora apresentasse grande potencial de
desenvolvimento, não houve relatos de grandes conflitos de uso da água, e estes
se limitavam a questões de vizinhança e de empecilhos à navegação.
Contudo, a industrialização e a expansão de alguns núcleos
populacionais, antigos ou emergentes, em crescimento acelerado a partir do
último terço do século XIX, rapidamente passam a aumentar a demanda de água, a
exigir maior regularidade no seu fornecimento e a construção de instrumentos
legais mais complexos para seu gerenciamento. Mas foi somente com o advento da
República e com o início da sofisticação da Administração Pública que a
sociedade brasileira iniciou seus primeiros passos para a conformação de um
aparato legal e institucional destinado ao controle sobre o uso dos seus recursos
naturais, entre os quais a água. (PNRH,
2006).
Vale salientar que, até meados do século XIX, o fornecimento de
água e saneamento no país era bastante precário, o que contribuía para que
epidemias se alastrassem na população. Só a partir de então é que os conselhos
municipais e o governo passaram a ser responsáveis pelo abastecimento de água e
pelo saneamento. Porém, devido à debilidade tecnológica que o Brasil
apresentava naquela época, foi necessária a contratação de empresas
estrangeiras para prestação desses serviços. (Barraqué,
Formiga-Johnsson & Nogueira, 2008).
Nesse período, somente as cidades do Rio de Janeiro e São Paulo
possuíam serviços de água e de saneamento, devido a um convênio entre o governo
brasileiro e organizações inglesas. No entanto, somente edifícios públicos e
religiosos e bairros abastados foram contemplados pelos serviços que até então
eram gratuitos (Barraqué,
Formiga-Johnsson & Nogueira, 2008).
Desde o início do século passado, a Legislação Brasileira traz,
de forma tímida, a questão das águas, inicialmente em 1934, através do Decreto
nº 24.643/34, o Código das Águas, que está dividido em três volumes: Águas em
Geral e sua Propriedade, Aproveitamento das Águas e Forças Hidráulicas e
Regulamentação da Indústria Hidroelétrica.
Segundo Borsoi
& Torres (1997), a primeira fase tinha como principal objetivo cumprir
e fazer cumprir os dispositivos legais sobre águas através de uma gestão
fragmentada, com centralização do poder decisório, excesso de formalismo, entre
outros. Desta forma, o modelo de gestão de recursos hídricos mostrou-se
ineficiente em resolver os problemas relativos ao uso e à proteção das águas,
como também a criação de instrumentos legais à resolução dos mesmos.
A segunda etapa foi marcada pela priorização de programas
setoriais do governo, principalmente os que eram voltados para a irrigação e
produção energética, por vezes em detrimento do saneamento e do abastecimento,
como afirmam Barraqué,
Formiga-Johnsson & Nogueira (2008):
As primeiras transferências de água importantes no Brasil foram
para produzir energia elétrica para a região metropolitana de São Paulo e Rio
de Janeiro, mas depois entrou em conflito com o abastecimento de água urbano. (Barraqué,
Formiga-Johnsson & Nogueira, 2008, p.7).
A primeira experiência brasileira na gestão de recursos hídricos
estava vinculada à questão agrícola e teve início na década de 1930, através do
Ministério da Agricultura. Em 1934, esse serviço foi transferido para a
estrutura do Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM), e, na sequência,
ocorreu a edição do Código de Águas, estabelecido pelo Decreto nº 24.643, de
10/07/34. Esse código, como outros instrumentos legais que disciplinam as
atividades do setor, provém de um modelo de gerenciamento de águas orientado
por tipos de uso (Borsoi
& Torres, 1997).
Nesse período era o Governo Federal quem legislava sobre os
recursos hídricos e a concessão do potencial hidráulico e, por fim, tornou-se
necessária a concessão ou autorização administrativa através da definição de
domínios, inclusive particulares, como também a introdução do sistema
poluidor-pagador com penalidades para os infratores.
Enfim, como resultado das políticas desenvolvimentistas da
época, o crescimento do país resultou em centros urbanos desordenados. A
industrialização, a agricultura e a mineração, bastante ativas, por outro lado,
trouxeram também a degradação dos corpos d’água e escassez do fornecimento. O
Código das Águas, no entanto, não previa isso, nem foi alterado por alguma
proposta de plano de ação. Para tentar suprir essa crescente demanda, o governo
passou a construir obras de grande porte, já adotando o modelo
econômico-financeiro de gestão, conhecido como uso múltiplo. Como exemplo
tem-se a Companhia do Vale do São Francisco (CODEVASF), (Pereira,
2008).
Em 1988, a Constituição Federal promulgada trouxe vários
dispositivos sobre a gestão das águas no país, a exemplo do artigo 21, inciso
XIX, que traz: “Compete à União instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hídricos e definir critérios de outorga de direito de uso” (Brasil,
1988), transformando a água em domínio público e introduzindo a noção de
bacia hidrográfica como unidade de planejamento.
É somente no final da década de 1990 que a essa tradição
centralizadora é rompida, ainda que, inicialmente, apenas de forma legal, pela
promulgação da Lei nº 9433/97 (Brasil,
1997), dando nova versão à gestão de recursos hídricos no país. Essa lei
foi encaminhada pelo Governo Federal ao Congresso Nacional em 1991, com o
projeto que tratava da Política Nacional de Recursos Hídricos e a proposta para
a criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e levou
seis anos tramitando no congresso, sendo aprovada e sancionada em janeiro de
1997.
A descentralização e a gestão das águas
O termo descentralização encerra alguns conceitos. Pensar na
significação do termo, no entanto, implica, em primeiro lugar, pensar em
organização e, de certa forma, em hierarquização, mas sem subordinação. Em
seguida, o termo encerra também a ideia de poder e de repartição desse poder em
diversos níveis ou entre diversos atores. A ideia de descentralização repousa,
portanto, no fato de que competências, responsabilidades e, consequentemente,
poder, são repartidos entre um comando central e uma instância periférica. A
descentralização ocorre quando o Estado desempenha algumas de suas atribuições
por meio de outras entidades, e não pela sua administração direta. Falar em
descentralização envolve, também, questões que extrapolam o significado do
conceito do ponto de vista da administração, e ganham espaço nas análises
políticas, tais como autonomia local, democracia participativa, racionalização
da provisão de serviços, maior liberdade, maior responsabilidade e maior
autonomia de decisão dos gestores públicos (Arretche,
1996; Guimarães, 2002; Abrúcio,
2006,
Di Pietro, 2010).
No caso da descentralização no Estado brasileiro, a União
continua a ser o núcleo central do Estado na esfera federal, havendo uma
repartição de poderes com outras unidades autônomas, os estados e os
municípios, que possuem, em certa medida, independência, autonomia política,
organizacional e, principalmente, financeira.
No entanto, a descentralização também tem sido um termo
utilizado para denominar a transferência de atribuições do Estado para a
iniciativa privada, através da privatização ou da concessão de serviços
públicos e a transferência de poder do governo para uma comunidade ou uma
organização social, o que diverge da concepção de Abrúcio
(2006), para quem a descentralização é:
Um processo nitidamente político, circunscrito a um Estado
nacional, que resulta da transferência (ou conquista) efetiva de poder
decisório a governos subnacionais, que: a) adquirem autonomia para escolher
seus governantes e legisladores, b) para comandar diretamente sua
administração, c) para elaborar uma legislação referente às competências que
lhes cabem, e, por fim, d) para cuidar de sua estrutura tributária e
financeira. (Abrúcio,
2006, p. 78).
Na perspectiva democrática da descentralização, Arretche(1996)
afirma que:
Passou-se a supor que, por definição, formas descentralizadas de
prestação de serviços públicos seriam mais democráticas e que, além disso,
fortaleceriam e consolidariam a democracia. [...] Portanto, reformas do Estado
nessa direção seriam desejáveis, dado que viabilizariam a concretização de
ideais progressistas, tais como equidade, justiça social, redução do
clientelismo e aumento do controle social sobre o Estado. (Arretche,
1996, p. 1).
Guimarães
(2002) caracteriza a descentralização dentro do plano político e
instituicional em três dimensões: administrativa, social e política. Na
dimensão administrativa, a descentralização está relacionada à delegação, à
transferência de competências e de funções entre unidades, níveis de governo ou
até mesmo entre órgãos. Na dimensão social, busca a promoção da participação
social na gestão pública, passando parte do poder decisório à sociedade civil.
Na dimensão política, a descentralização aparece como uma estratégia para a
redistribuição do poder político do Estado do nível central para os demais.
Abrúcio
(2002), entretanto, discorda desta tipologia apresentada por Guimarães
(2002), explicando que a delegação de funções de órgãos centrais para agências
mais autônomas é, na verdade, um processo de desconcentração administrativa, ou
ainda, a horizontalização das estruturas organizacionais públicas através de
repasse de maior responsabilidade da cúpula aos gerentes e demais funcionários.
Continua dizendo que a descentralização também é confundida com a privatização
ou concessão de serviços públicos quando é utilizada para denominar a
transferência de atribuições do Estado à iniciativa privada, à sociedade civil
ou às ONGs. “Estes três processos não podem ser simplesmente equiparados à
descentralização no seu sentido estrito, embora possam conviver com ela ou
mesmo serem impulsionados por mudanças políticas descentralizadoras.” (Abrúcio,
2002, p. 146).
Souza
(1997), por exemplo, traz alguns argumentos de caráter hegemônico que
considera favoráveis à descentralização, quais sejam: a possibilidade de
realizar profundas mudanças nas estruturas estatais, tais como reformas de
cunho fiscal, econômico, financeiro-administrativo, além da reordenação territorial;
a ampliação da autonomia dos municípios em relação aos serviços públicos
descentralizados; a gestão global, integral e não setorial das políticas no
âmbito territorial, mantendo o Estado central como a principal fonte de
recursos; a possibilidade de unidades locais interferirem nos processos de
formulação das políticas, criando instituições representativas locais; novas
formas de articulação entre os setores público e privado, com maior integração
entre Estado e sociedade civil no plano local; estímulo a novas práticas
participativas; combinação de mecanismos de representação tradicionais
(partidos, sindicatos) com novas formas institucionalizadas de gestão de
serviços e de políticas descentralizadas (conselhos, comissões).
Borja (1988) destaca a importância da descentralização como
forma de diminuir, ao mesmo tempo, as discrepâncias sociais e o dualismo
decorrentes da adoção de políticas excludentes, verificados ao longo da
existência do antigo modelo e que cresceriam diante do neoliberalismo (Borja
1988, apud Souza, 1997, p.18).
Em contrapartida, Abrúcio
(2002) aponta cinco aspectos negativos que podem ocorrer em um processo de
descentralização:
(...) a constituição de um sólido pacto nacional, o ataque às
desigualdades regionais, a criação de um ambiente contrário à competição
predatória entre os entes governamentais, a montagem de boas estruturas
administrativas no plano subnacional e a democratização dos governos locais. (Abrúcio,
2002, p. 153)
Constituição de um sólido pacto nacional: “(...) refere-se à
relação dos governos locais com a nação, visto que uma descentralização
excessiva pode ocasionar uma guerra civil, uma secessão ou a desordem econômica”
(Abrúcio,
2002, p. 153).
Ataque às desigualdades regionais: “(...) é preciso evitar o
crescimento das desigualdades regionais através de políticas redistributivas ou
compensatórias” (Abrúcio,
2002, p. 154).
Criação de um ambiente contrário à competição predatória entre
os entes governamentais: ocorre quando os governos centrais não conseguem lidar
com a nova realidade e procuram evitar a perda de autoridade e competências ou
quando a ausência de experiência em autogoverno e o enfraquecimento do poder
nacional podem estimular a irresponsabilidade fiscal nas unidades subnacionais.
Em ambos os casos há fragilidade de instrumentos de cooperação e coordenação
entre as esferas de poder (Abrúcio,
2002, p. 154).
Montagem de boas estruturas administrativas no plano
subnacional: falta de desenvolvimento de “(...) capacidades administrativas e
financeiras dos entes subnacionais que ajudem a melhorar o desempenho da gestão
pública” (Abrúcio,
2002, p. 155).
Democratização dos governos locais: não compreensão de que “A
relação descentralização e democracia não é linear” (Abrúcio,
2002, p. 155). Ela depende da construção político-institucional de cada
lugar.
Trazendo o conceito de descentralização para a gestão de
recursos hídricos, Pereira
e Formiga-Johnsson (2005) destacam que:
Descentralização na política de recursos hídricos significa a
institucionalização, em nível local, de condições institucionais, técnicas,
financeiras e organizacionais para a implementação das tarefas de gestão,
conforme atribuições designadas na lei de recursos hídricos, garantindo
continuidade no fluxo da oferta dos bens e serviços. (Pereira
& Formiga-Johnson, 2005, p. 3).
Machado
(2003), por sua vez, acrescenta que a descentralização da gestão das águas
possui alguns objetivos: assegurar a diversidade de interesses de cada segmento
nas decisões tomadas, favorecer uma maior fiscalização e controle por parte dos
cidadãos com relação às ações realizadas pelo Comitê e, finalmente, produzir e
disponibilizar para a sociedade informações sobre o comitê e sobre os recursos
hídricos geridos. Esses comitês, que foram criados para defender os interesses
da coletividade, o fazem através da participação em um sistema de cogestão que
permite a articulação, a discussão e a negociação, com base em princípios
sócio-técnicos que permitem a participação de todos os interessados. Para o autor,
o processo decisório descentralizado é importante na medida em que esse formato
pode diminuir o risco de corrupção e de atendimento de interesses privados em
detrimento do interesse público, limitando a arbitrariedade tanto no que se
refere à tomada de decisão individual como por parte do poder público. Conclui
dizendo ainda que “O comitê, portanto, previne e reduz riscos de que o aparato
público seja apropriado por interesses imediatistas, orientando as políticas
públicas e formulando planos de desenvolvimento integrado.” (Machado,
2003, p.127).
Já Abers
& Keck (2004) apresentam esse modelo de gestão apoiado em dois
argumentos: o primeiro defende que a gestão descentralizada e participativa
gera uma maior democracia e o segundo, que favorece uma gestão mais eficiente.
No entanto, as autoras alertam que esses argumentos tendem a dissociar a
governança participativa do processo político, como se essa forma de gestão
fosse capaz de “produzir ‘naturalmente’ decisões mais justas ou mais
eficientes, e como se estas, por sua vez, gerassem automaticamente o apoio
político necessário para a sua aplicação.” (Abers
& Keck, 2004, p. 56).
Sem dúvida, o marco da descentralização trazido pela Lei das
Águas é a criação dos Comitês de Bacias Hidrográficas. No entanto, apesar de a
Política Nacional de Recursos Hídricos carregar, em si, o ideal de uma gestão
de recursos integrada, colegiada e descentralizada, abrindo espaços de
discussão, de decisão para a sociedade civil, o poder público e os usuários, o
que caracteriza a formação dos Comitês de Bacias Hidrográficas, mais de quinze
anos depois da promulgação da Lei das Águas, é a existência de diversos
problemas no funcionamento de tais comitês.
Na visão de Abers
& Jorge (2005), um dos grandes problemas da descentralização na
política nacional de recursos hídricos está na falta de incentivos para a
cobrança pelo uso da água. Autonomia para definir preços e prioridades de
investimentos com os recursos arrecadados seria a principal fonte de força
política para os Comitês.
Em concordância, Cardoso (2003) traz várias críticas com relação
à autonomia financeiro-administrativa da descentralização tida como vantagem e
que, no caso dos comitês, essa independência ainda está longe de ser
concretizada, uma vez que esta se exprime em poder de decisão sobre a gestão da
bacia, o que significa aplicar recursos, os quais ainda são muito escassos.
Dessa forma, pode-se dizer que seria incerto afirmar que, mesmo após quase duas
décadas de reforma do Estado, se encontre no país um processo efetivo de
descentralização das estruturas administrativas e das funções do Estado, pelo menos
no que se refere à gestão de recursos hídricos.
Nesse mesmo sentido, Arretche
(1996) já afirmava que o que existe é barganha em torno da descentralização
fiscal, processo este que tem como um de seus desdobramentos a descentralização
da despesa pública e o fortalecimento institucional dos níveis estadual e
municipal, o que, na reflexão de Abers
& Jorge (2005), fazem com que, de um lado, o governo central ceda
poder, e que, do outro lado, o poder local aceite as novas responsabilidades.
Essas autoras afirmam, ainda, que a descentralização é um processo que ocorre
de cima para baixo quando o governo federal repassa poderes para os municípios.
Entretanto, na gestão de recursos hídricos o processo de descentralização
ocorre de maneira diferente, uma que vez que a criação de organismos de bacia é
feita, ao mesmo tempo, tanto no nível federal, quanto nos estaduais. Outro
ponto levantado pelas autoras é que não ocorre a transferência de poder para
níveis locais, mas a criação de uma nova instância chamada de bacia
hidrográfica e, por último, destacam o fato de que nem todas as legislações
estaduais obrigam a criação dos comitês.
De acordo com
Alovisi Júnior & Berezuk (2012), a descentralização é um ponto
importante na gestão das águas, mas encontra dificuldades para ser implementada
devido a fatores como falta de participação popular e estrutura que permita a
cobrança da água. Desta forma, apesar de a descentralização ser apontada como
forma de autonomia para as entidades, especificamente no caso dos comitês, essa
autonomia não existe, uma vez que ela passa pela independência financeira, que
se reflete na tomada de decisão de aplicação dos recursos e demais decisões político-administrativas.
Com base nisso, é possível recuperar alguns dos elementos
previstos na Lei das Águas que potencializam o processo de descentralização e
participação na gestão das águas no Brasil, conforme observado no Quadro
01.
Quadro 01
–Descentralização e participação a partir da Lei das Águas
|
MECANISMOS NA LEI |
PODER PÚBLICO |
PODER COMPARTILHADO |
|
I - os Planos de Recursos Hídricos; |
Conforme a Lei das Águas em seu artigo 8º, “os Planos de
Recursos Hídricos serão elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para
o País”. Nesse caso, os comitês de Bacias são os responsáveis pela elaboração
desses planos de Recursos Hídricos. Acontece que a maioria desses comitês não
possui recursos para a elaboração desses planos, o que requereria recursos do
Estado para elaboração. Pode-se observar que, a depender de quais interesses
o Estado seja subserviente, os recursos podem não ser destinados e os planos
não ser elaborados, impedindo a implementação da cobrança do uso da água
conforme rege a Lei das Águas. |
|
|
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; |
Esse poder é concedido ao Estado, que é responsável pela
implementação da Política Estadual dos Recursos Hídricos. No caso da Bahia,
essa responsabilidade é do INEMA. Art. 14. A outorga efetivar-se-á por ato da
autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito
Federal. O artigo 29, inciso II, dessa mesma lei, ratifica esse poder e ainda
indica como de sua competência a fiscalização: II - outorgar os direitos de
uso de recursos hídricos, e regulamentar e fiscalizar os usos, na sua esfera
de competência. |
A outorga pode ser feita mediante a indicação do Comitê de
Bacia, desde que classificada como captações e lançamentos de pouca
expressão, conforme previsto no inciso V do artigo que versa sobre as
competências dos comitês de Bacias. V - propor ao Conselho Nacional e aos
Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações,
captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da
obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo
com os domínios destes. Além disso, a outorga deve estar condicionada às
prioridades de uso e à classificação do corpo de água, bem como aos critérios
de usos múltiplos. Art. 13. Toda outorga estará condicionada às prioridades
de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos. Cabendo ao comitê a
aprovação de tal plano, conforme inciso III do artigo 37: Art. 37. Os Comitês
de Bacia Hidrográfica terão como área de atuação: III - aprovar o Plano de
Recursos Hídricos da bacia. |
|
IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos; |
Caberá ao comitê de Bacias Hidrográficas a instituição dos
mecanismos de cobrança pelo uso da água. Esse comitê é composto por
representes do poder público, da sociedade civil e dos usuários da água. A
gestão dos recursos provenientes da instituição da cobrança pelo uso da água
é feita na Agência das Águas, que estará subordinada ao comitê. |
|
|
Conselho Nacional dos Recursos Hídricos |
É composto por representantes do poder público, usuários e
representantes da sociedade civil. Tem como competência, dentre outras,
arbitrar sobre os conflitos do uso das águas em última instância. |
|
|
Comitê de Bacias Hidrográficas |
É composto por representantes do poder público, usuários e
representantes da sociedade civil. Tem como competência arbitrar sobre os
conflitos do uso das águas em primeira instância, outorgar o uso da água de
pouca expressão, acompanhar a cobrança e gestão dos recursos provenientes
através da Agência das Águas. |
Fonte: Adaptado de Vitória,
Fadul & Cerqueira (2017, p.84).
Além disso, alguns outros pontos dificultam o processo de
descentralização das águas no país, tais como: a predominância do poder do
público no Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), assegurando um
protagonismo em relação aos demais participantes do sistema (Silva
& Pruski, 2000; Santos,
Sampaio & Rossi, 2006), como no caso da reversão da decisão
desfavorável dada pelo comitê de bacia ao projeto de transposição do Rio São
Francisco no CNRH (Spínola,
Vitória & Cerqueira, 2016); o duplo domínio das águas previsto em lei,
que apregoa a regência das leis federais e, por conseguinte afeta a
representação das sub-bacias estaduais, cujo poder de decisão é limitado à
decisão dos comitês federais (Barth,
1996; Abers
& Jorge, 2005; Pereira
& Johnsson, 2005); e as dificuldades de integração com diversos setores
para garantir os usos múltiplos previstos na Lei das Águas (Cerqueira,
2017).
Já na Bahia, alguns outros pontos reforçam ainda mais a dificuldade
da descentralização das águas: a) a decisão do Conselho Estadual de Recursos
Hídricos (CONERH) de aprovar os planos de recursos hídricos (Cerqueira,
2017), prerrogativa que é das Agências de Bacia (Silva
e Pruski, 2000); a criação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos do Estado
da Bahia,(FERHBA) com a prerrogativa de gerenciar os recursos arrecadados com a
cobrança pelo uso da água, mas que entra em conflito com a competência das
Agências de Bacia conforme previsto na Lei das Águas (Cerqueira,
2017) e reforça o papel centralizador do estado da Bahia, já indicado por Santos,
Sampaio & Rossi (2006), e as dificuldades dos comitês de bacia na
implementação dos instrumentos de gestão (Cerqueira,
2017).
Procedimentos metodológicos
Trata-se de um estudo exploratório e descritivo, que teve como
foco principal o Comitê de bacia hidrográfica do Recôncavo Norte-Inhambupe,
localizado no Estado da Bahia. Foi realizado através de pesquisa documental,
analisando-se documentos do Ministério do Meio Ambiente, da Agência Nacional
das Águas (ANA), da Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos da Bahia e
do comitê da bacia estudado.
A gestão de recursos hídricos através de comitês de bacias
hidrográficas, legalmente requer a participação de três níveis de atores
sociais que desempenham a função de representantes de seus respectivos
interesses: representantes do poder público, representantes dos usuários
(indústrias, agricultura irrigada, hidrelétrica, empresas de captação,
tratamento e distribuição de água, etc) e os representantes da sociedade civil
(organizações não-governamentais, movimentos sociais, igreja, etc.). A partir
desse entendimento os procedimentos de coleta de dados escolhidos ocorreram
mediante observação direta, entrevistas semiestruturadas realizadas com os
membros da diretoria e aplicação de questionários com os demais membros do
comitê, independente de qual parte interessada eles representassem. As
observações não participantes foram realizadas durante as reuniões do comitê
ocorridas nos meses de março, maio, setembro e novembro de 2013 e maio de 2014.
As entrevistas realizadas pelos autores procuraram investigar,
de modo geral, como ocorreu a formação desse comitê, destacando os processos de
descentralização e participação nessa formação. Sobre as motivações dos
diretores para assumirem cargos de diretoria nesse comitê, se há renovação da
diretoria, se diretores participam de outras atividades em alguma comunidade da
bacia além do comitê, e se a renovação, tanto dos membros quanto dos membros da
diretoria, poderia trazer benefícios ao comitê. Outras questões trataram de
como as atividades, deliberações e prestação de contas são informadas à
sociedade, se há pessoas ou grupos que dificultam as atividades do comitê,
quais os principais problemas enfrentados pelo comitê e questões sobre recursos
financeiros do comitê.
De acordo com o Regimento Interno do Comitê, o colegiado pode
ser composto por pessoas físicas e/ou jurídicas de direito público e privado,
totalizando 45 membros que serão representados paritariamente entre os três
segmentos. Desses 45 membros, três são eleitos os dirigentes (presidente,
vice-presidente e secretário), sendo um representante de cada segmento. Os
questionários foram dirigidos a todos os membros titulares dos três segmentos
do comitê, sendo 10 questionários para o poder público, 14 para os usuários e
12 para a sociedade civil, totalizando 39 questionários.
Os questionários foram preenchidos pelos autores em contato
direto com os respondentes. As perguntas feitas, de modo geral, procuraram
verificar a percepção dos membros acerca do processo de formação do comitê, as
razões que levaram à constituição desse comitê e se todos os municípios que
compõem os diferentes trechos da bacia foram mobilizados para a sua formação.
Outras questões focaram na capacitação dos membros para participar desse
comitê, se o processo de escolha dos representantes na formação do Comitê
ocorreu de maneira consensual e se os membros do Comitê representam bem as
diferentes regiões geográficas da bacia. Outras questões envolveram os modelos
descentralizado e participativo como sendo fatores potencializadores ou
restritivos na implementação da gestão dos recursos hídricos por comitês de
bacias.
Vale ressaltar que as reuniões dos comitês são públicas e
abertas a todo cidadão ou instituição interessados nos assuntos relativos à
água que serão tratados na pauta, sejam nas plenárias ou nas câmaras técnicas.
Apesar de as reuniões serem públicas e abertas, a falta de divulgação das
atividades desenvolvidas pelos comitês é algo notório. As entidades não possuem
site próprio, o que dificulta a disseminação das informações, inclusive sobre
as convocatórias das reuniões, que normalmente são enviadas por e-mail com o
objetivo de atingir todos os membros.
A descentralização
da gestão de recursos hídricos no comitê de bacia hidrográfica do Recôncavo
norte e Inhambupe
A proposta da gestão integrada, participativa e descentralizada
da água, realizada através dos comitês de bacias hidrográficas, se constitui em
um processo complexo e de longo prazo. Considerando que esses comitês têm como
principal finalidade realizar a gestão integrada dos recursos hídricos e que
esse formato de gestão pressupõe a descentralização e a participação, a
situação da bacia e todo o contexto que envolve as políticas de recursos
hídricos podem influenciar bastante no papel e no desempenho do comitê.
A gestão descentralizada implica na capacidade de ação e
sustentabilidade da entidade que passará a ser a responsável pela execução da
gestão, exige grande capacidade de diálogo entre os atores públicos e privados
envolvidos e também deve manter-se como coordenação conciliadora das atividades
inerentes ao plano de bacia hidrográfica através dos comitês que fornecerão o
espaço legal, institucional e político junto aos territórios aos quais
pertencem as bacias hidrográficas.
Nesse contexto, um dos principais objetivos do Comitê de Bacia
Hidrográfica do Recôncavo Norte e Inhambupe (CBHRNI) é o de promover uma gestão
descentralizada e participativa da água, envolvendo o governo, a sociedade
civil e os usuários. Criado em 2006, o Comitê de Bacia Hidrográfica do
Recôncavo Norte teve a bacia de Inhambupe incorporada no ano de 2007, quando
foram iniciadas as discussões acerca de assuntos administrativos e,
posteriormente, pertinentes à elaboração do plano de bacia. De acordo com o
regimento, o CBHRNI é composto por pessoas físicas e/ou jurídicas, de direito
público e privado, tendo 45 membros, quinze para cada segmento, como forma de
manter a equidade numérica para a participação e tomada de decisão tendo como
base as diretrizes do sistema de gestão de recursos hídricos que vem sendo
implementado no país.
A distribuição das vagas por segmento e por localidade é uma
forma de favorecer a descentralização e a participação no comitê, e nesse
comitê é possível notar que, de uma maneira geral, as vagas estão bem distribuídas
entre os municípios que compõem a bacia. Contudo, faz-se importante observar
que essa distribuição de vagas versus municípios não é homogênea quando
relacionada às cadeiras ocupadas pelos segmentos. Existe uma concentração de
vagas na região metropolitana de Salvador, que são ocupadas, em sua maioria,
pelos usuários. Em contrapartida, as vagas das cidades mais distantes da
capital são ocupadas pela sociedade civil organizada e pelo poder público. A
centralização da realização das reuniões em Salvador, desde o seu processo de
formação até o presente, pode ser um considerável fator de interferência para a
presença dos membros desses segmentos nas reuniões plenárias.
Aparentemente, para alguns membros do comitê, não há um
entendimento acerca dessa questão da descentralização da gestão das águas e do
que ela efetivamente representa, nem conceitualmente, nem na prática do seu
funcionamento. Apesar de 86% dos membros acreditarem que ela contribui para a
melhoria e autonomia dos trabalhos da entidade, resta, ainda, 14% deles que
consideram que a descentralização nem ajuda e nem atrapalha, o que leva a crer
que ou esses membros não entendem o real significado dela, gostariam que
houvesse uma maior intervenção do Estado ou, ainda, que não estão de acordo com
a maneira como a descentralização ocorre dentro do comitê.
Quando perguntado sobre a formação do comitê, o presidente da
entidade afirmou que esta havia acontecido de forma descentralizada e
participativa, ressaltando que essa proposta de gestão é bastante propositiva.
Porém, acrescenta que esse sistema ainda é muito lento e justifica a sua
afirmação destacando que essa lentidão nas tomadas de decisão é uma
característica do modelo participativo que, no caso do comitê, trabalha com
três segmentos de interesses conflitantes, e a falta de capacitação dos seus
membros. O vice-presidente concorda com essas afirmações, assegurando que a
formação do comitê foi totalmente descentralizada e participativa, e realizada
através de uma “mobilização boa, intensa e conflitiva”.
Uma forma de avaliar a qualidade desse processo de
descentralização é a atenção dada pelo governo do estado às decisões tomadas
pelo comitê. Respeitar, acatar e dar seguimento a essas decisões significa
realmente que o governo estadual aceita esta divisão de poder com o comitê.
Sobre esse posicionamento do governo com relação às decisões do comitê, ao
serem perguntados, 36% dos membros não souberam informar qual era a postura
adotada pelo governo, e 36% afirmam que, às vezes, o governo ignorava as deliberações
do comitê e tomava suas próprias decisões.
Quando questionados sobre alguns aspectos estruturais do comitê,
tais como a relação da entidade com as instituições do sistema nacional de
recursos hídricos, a participação da ANA, o posicionamento do governo com
relação às decisões do comitê e se a entidade recebe recursos de outras
instituições além do governo do estado, a maioria dos entrevistados não soube
responder. No que tange à efetiva participação da ANA na execução dos trabalhos
do comitê, 39% dos respondentes pertencentes ao órgão afirmaram desconhecer o
assunto, 22% disseram que a Agência nunca se envolveu e 17% informaram que “às
vezes” o órgão participava. No que se refere à frequência com que o comitê se
relaciona com os órgãos do Sistema Nacional de Recursos Hídricos, obteve-se o
seguinte resultado: 36% dos membros entrevistados afirmaram não saber a
constância desse relacionamento, 23% responderam que “às vezes” e 18% disseram
que “raramente” isso acontecia.
As razões desse desconhecimento podem ser várias. Pode-se supor
que, para o poder público, a participação nos comitês ainda é incipiente e é
mantida apenas para cumprimento da lei. Outra leitura possível é que as
relações comitê versus governo ocorrem somente no nível da diretoria, e de
forma não tão transparente para os demais, como foi justificado por alguns
entrevistados. Outra possibilidade é a falta de engajamento e pertencimento dos
membros do comitê, que pode comprometer a sua participação. Por fim e, talvez,
a mais importante razão, é a de que a descentralização proposta pela Lei nº
9.433/97 efetivamente não funciona no comitê e o governo delibera de acordo os
seus próprios interesses.
Com relação aos assuntos relativos à divulgação das atividades
do comitê para a população, a diretoria afirmou que eles tentam fazer a
divulgação dessas ações através das redes sociais, de correio eletrônico, de
reuniões com as organizações, entre outros. Mencionaram também o papel do
governo nesse processo de divulgação e, como o comitê não tem recursos e nem
secretaria executiva para trabalhar na comunicação institucional, esta acaba
sendo centralizada pelo estado, através da Secretaria Estadual de Meio Ambiente
(SEMA) e do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA).
Ainda dentro desse contexto, a opinião dos membros entrevistados
sobre o cumprimento do papel do comitê é bastante dividida: 27% afirmaram que
“quase sempre”, 27% disseram que “raramente” e 23% disseram que “sempre” esse é
cumprido.
As opiniões também divergem no nível da diretoria como entre os
demais membros. Para o presidente, o comitê tem trabalhado para isso, porém
ainda não cumpre o seu papel, enquanto que o vice-presidente acredita na
plenitude das atividades da entidade.
Um processo de descentralização, para ser efetivo, entre outros
aspectos políticos a ela inerentes, pressupõe, também, não apenas autonomia
administrativa como também financeira, para que possa ter êxito. Abers
e Jorge (2005) já destacavam que um dos grandes problemas da
descentralização na gestão das águas é a falta de recursos financeiros que são
obtidos, neste caso, pela cobrança pelo uso da água. Esses recursos arrecadados
pelos comitês, que devem gozar de autonomia para a definição de preços e
prioridades de investimentos com os recursos arrecadados, seriam a sua
principal força política. De fato, a falta de recursos financeiros foi apontada
como o principal problema nesse comitê, pois o mesmo apenas recebe reembolso de
despesas através do INEMA, órgão do governo do estado, não possui outra fonte
de recurso e não tem como gerá-la por ainda não ter a agência de bacia
implantada.
A cobrança pelo uso da água é a aplicação do princípio do
usuário pagador e poluidor, por exemplo, as indústrias, companhias de
saneamento e de geração hidrelétrica que pagam pelo montante de água que captam
dos corpos d’água, que consomem no processo produtivo e que usam para diluição
de efluentes. A capacidade de cobrança pelo uso da água através do comitê
depende de ações do governo, tal como a definição do valor que será cobrado
pelo serviço, que só é possível depois que o órgão estadual responsável
implementar o sistema de outorga da água, que é a autorização de uso da água
pelo poder público.
Procurando investigar, na perspectiva dos membros desse comitê,
quais são os maiores fatores que dificultam o seu funcionamento, percebe-se que
o primeiro é, efetivamente, a falta de recursos financeiros. O segundo maior
problema enfrentado é a baixa mobilização da sociedade, que por sua vez
desconhece o papel do comitê. Para eles, a sociedade também não se mobiliza de
uma maneira geral com relação às questões voltadas à água, talvez por achar que
esse papel seja do governo ou por acomodação, pela ausência de uma tradição de
participação enraizada na sociedade brasileira e, também, pelo fato de se supor
que o país tem abundância de recursos hídricos, prevalecendo a cultura de que a
água do planeta é infinita.
A ausência da agência de bacia e, também, a não implantação da
cobrança pelo uso da água, problemas que recaem na autonomia e na saúde
financeira do comitê, ficaram juntas na terceira posição. O modelo de gestão
descentralizada torna-se vulnerável a partir do momento em que esta entidade
integra segmentos da sociedade, abre espaço para a tomada de decisões de forma
participativa, mas não tem como executá-las por não ter recursos financeiros.
Tem sempre que recorrer ao Estado para que este decida por financiar ou não as
deliberações do comitê.
Os representantes do poder público, além de atentarem para a
falta de recursos financeiros, apontam também como os principais problemas do
comitê, o conhecimento técnico insuficiente dos membros, a baixa mobilização da
sociedade civil e até mesmo a pouca participação dos representantes do poder
público. Citando um exemplo da dependência financeira ao governo do estado,
informaram que para a elaboração do plano da bacia foi aberta uma licitação, o
serviço encomendado e pago pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA) e o
comitê não interveio no processo de contratação do consórcio ganhador do
certame formado por empresas do estado do Ceará.
No questionamento a respeito do nível de entendimento sobre a
legislação de recursos hídricos, 64% avaliaram como “razoável”, 23% como
“ótimo” e 9% disseram que entendiam o mínimo. Analisando a pergunta de forma
mais detalhada a partir dos segmentos, obteve-se os seguintes resultados: o
segmento com melhor auto avaliação foi a sociedade civil, com 33% dos
respondentes afirmando que possuíam um ótimo conhecimento e 67% que o
considerava como razoável. Dos três segmentos, o poder público foi o que menos
soube avaliar seu nível de conhecimento, com 22% de respostas “não sei” e os
usuários foram os que mais assumiram compreender o mínimo da citada legislação,
com 14% das respostas.
Para melhorar o conhecimento tanto do funcionamento do comitê
quanto da legislação que rege os recursos hídricos, são oferecidos cursos de
capacitação para os membros. A capacitação tem um papel importante visto que,
dentre os principais problemas enfrentados, a falta de conhecimento técnico foi
um dos mais citados, principalmente pelo segmento da sociedade civil.
Observando o conteúdo das atas e as reuniões, durante todo o ano
de 2013, os assuntos mais discutidos dentro do CBHRNI sem dúvidas foram os que
permearam a elaboração do plano de bacia. Todavia, de uma maneira geral, os
respondentes informaram que os assuntos mais discutidos dentro do comitê são o
conhecimento e avaliação da bacia e os problemas relacionados aos recursos
hídricos (25%), o funcionamento e organização interna do comitê (21%) e a
gestão de recursos hídricos (19%).
Nota-se que os três assuntos mais debatidos são temas complexos
e que exigem estrutura a nível administrativo e financeiro que o comitê não
possui, como também da participação e do conhecimento principalmente técnico
dos membros que se propuseram a discutir a temática da gestão das águas daquela
bacia. Outro ponto que não pode ser ignorado é a necessidade de maior
articulação política dos três segmentos, não só junto às suas entidades afins,
como também com as comunidades da bacia.
Conclusão
Este trabalho identificou, analisou e discutiu os fatores
propulsores e restritivos que têm influenciado a viabilidade da implementação
do modelo de gestão de recursos hídricos, evidenciando a situação do comitê de
bacia do Recôncavo Norte e Inhambupe, localizado no estado da Bahia, à luz da
descentralização. O CBHRNI abarca, em sua composição, uma diversidade de atores
e grupos de interesses que, através da Lei nº 9.433/97, buscam
institucionalizar a descentralização política, institucional, financeira e
gerencial de suas atividades.
Assim como na maioria das organizações, os comitês são
considerados eficientes quando conseguem atingir a maioria dos seus objetivos,
estabelecendo uma relação democrática, pluralista e participativa. No que se
refere ao CBHRNI, o fato de a legislação aparentemente não ser totalmente
cumprida, a não existência de um plano de bacia, a falta de autonomia
financeira e, consequentemente administrativa e decisória, contribuem para um
enfraquecimento da instituição.
As potencialidades e desafios da proposta de gestão
descentralizada e participativa de recursos hídricos estão inseridas em um
cenário que, por sua vez, envolve diversos elementos como o meio ambiente, o
histórico das regiões das bacias, a relação das pessoas ou comunidades com os
problemas referentes à água, a política em nível local e estadual e suas
articulações dentro e fora das bacias, o engajamento e o comprometimento dos
membros do comitê com o meio-ambiente e com a disponibilidade e uso da água, a
interferência do poder público, a intervenção da sociedade civil, o nível de
conhecimento técnico sobre recursos hídricos; a visibilidade do comitê dentro
das bacias, o acesso à informação sobre a política de recursos hídricos, entre
outros elementos.
A forma como são compostos os comitês, definidos por lei e
estruturados em segmentos (poder público, usuários e sociedade civil), encerra
ao mesmo tempo diversas potencialidades e também fragilidades no que se refere
à representação. Por outro lado, essa segmentação tripartite e paritária do
comitê contribui para que todos os grupos tenham representação numérica
uniforme, cabendo a cada segmento saber escolher as instituições que irão
representá-los melhor.
Apesar de a Lei nº 9.433/97 ter trazido conceitos bastante
aceitos, como integração, descentralização e participação, estes, devido à sua complexidade,
vêm encontrando, de certa forma, diversas dificuldades de implementação. A
implantação da descentralização na qual atribui a bacia hidrográfica o status
de unidade de gestão e articulação territorial, ainda está aquém de ser
totalmente concretizada, visto que o governo estadual ainda detém o poder
institucional e financeiro, o que compromete o efetivo poder de decisão do
comitê. Contudo, a descentralização também permite a utilização de instrumentos
de gestão como a direção e o controle e que podem auxiliar esse processo para
que muitas das dificuldades sejam vencidas e outros mecanismos possam ser
aplicados.
A baixa rotatividade dos seus membros contribui positivamente
para que o comitê conserve a maior parte de sua bagagem histórica, que serve
como ponto de referência para pesquisa, avaliação e norteamento dos demais
componentes nas futuras atividades a serem realizadas dentro da entidade.
Nesse aspecto, a perenidade dos membros da diretoria que
apresentam um perfil técnico pode ser considerada como um fator
potencializador, olhando pelo o viés da liderança que, aparentemente, tem se
mostrado forte, articulada e até consolidada dentro do Comitê. Todavia, esse
fato também demonstra a pouca vontade ou capacidade de participação e
articulação dos membros dos três segmentos em provocar mudanças e trazer novos
direcionamentos para a gestão dessa organização.
Há que se considerar, ainda, as dificuldades econômicas de
alguns membros, principalmente os da sociedade civil, que precisam arcar com as
suas próprias despesas, além de terem que se deslocar para as reuniões que
acontecem na cidade de Salvador. Assim como ocorre na maioria dos comitês de
bacias do Brasil, a falta de recursos financeiros é vista como o principal
problema uma vez que afeta o funcionamento e a autonomia da entidade. A
cobrança pelo uso da água é considerada um instrumento que proporcionaria a
promoção do uso responsável da água pelos pagantes e, também, que geraria
recursos para a manutenção das atividades e projetos no setor de recursos
hídricos.
O comitê estudado tem buscado, dentro do possível, cumprir as
determinações das leis de recursos hídricos no âmbito nacional e estadual, como
também o seu regimento, no que diz respeito à estruturação, promovendo a
formação de câmaras técnicas e grupos de trabalho com o objetivo de gerar
discussões e encaminhamentos. Contudo, a institucionalização do comitê ainda é
incipiente. De fato, a gestão descentralizada neste comitê é ainda um processo
em construção. Para que o comitê possa crescer em sua trajetória, não se pode
permitir que antigos entraves ganhem força, como os interesses políticos e
eleitorais e as desigualdades de uma maneira geral, prejudicando o enraizamento
da gestão descentralizada e compartilhada dos recursos hídricos.
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