Como podemos notar, a transversalidade é recorrentemente associada a políticas que priorizam a atenção a determinados grupos, especialmente, no contexto de criação de órgãos para coordená-las. É o caso da política para as mulheres e igualdade racial e da criação, em nível federal, da SPM e da SEPPIR, respectivamente. Seu uso também indica uma reorganização do conjunto das ações governamentais referentes a grupos e temas, cabendo a esses órgãos instituídos (ou reorganizados) a articulação e a coordenação desses processos, o que também inclui o exemplo da política de Direitos Humanos e da SDH.
A intersetorialidade, por sua vez, associa-se à integração de ações, em que já havia órgãos responsáveis pelo todo ou parte da política, mas para as quais o agir conjunto é necessário. São exemplos as políticas de saúde, assistência social e enfrentamento à pobreza. Isso não significa, entretanto, que essa diferenciação esteja consolidada, pois como vimos no caso da “Agenda Transversal” do PPA 2012-2015 e dos PPAs estaduais, há outros usos possíveis, inclusive o intercambiável (Bronzo, 2007).
4. Transversalidade e intersetorialidade: mapeamento de publicações e abordagens conceituais
4.1. Panorama de publicações sobre intersetorialidade e transversalidade
Os primeiros artigos analisados datam de 1997 e 2003, respectivamente. Em relação à intersetorialidade, há um intervalo sem publicações, de 1999 a 2004, quando a produção é retomada, sendo que nos anos de 2012 e 2014 houve maior concentração de publicações. Em relação à transversalidade, entre 2003 e 2006, há pelo menos um trabalho publicado por ano. Entretanto, essa evolução é interrompida, havendo publicações isoladas em 2010, 2011 e 2013. Observamos, ainda, que um dos artigos publicados aborda as duas temáticas, como evidenciado na Figura 1.
Figura
1: Número de publicações por tema por ano
Podemos, portanto, traçar aproximações entre o surgimento e ascensão das temáticas no cotidiano da Administração Pública e nos estudos no campo, embora o pequeno número de artigos levantados prejudique uma análise sobre a evolução da agenda de pesquisa sobre os temas. A transversalidade aparece nos artigos a partir de 2003, convergindo com o momento em que a temática ganha espaço na agenda governamental (Reinach, 2013), mas a publicação sobre o tema é intermitente no período seguinte. Em relação à intersetorialidade, as primeiras ocorrências se concentram, sobretudo, no debate sobre temas da área de saúde e coincidem com o pioneirismo de algumas experiências na prática da gestão em nível subnacional (Junqueira, 1998; Cunill-Grau, 2014). Ainda que o número de publicações não seja contínuo, a partir de 2006 a temática foi objeto de estudo em todos os anos.
Os artigos levantados foram publicados em 23 periódicos, sendo 15 indexados em Humanas, cinco em Sociais Aplicadas e três nas duas áreas temáticas. Destacamos a concentração de publicações na revista “Saúde e Sociedade”, que veiculou 19 do total de artigos e seis das 11 publicações realizadas nos primeiros dez anos analisados. A revista “Katálysis” concentra o segundo maior conjunto de publicações, contendo cinco artigos sobre os temas. As revistas “Fractal: Revista de Psicologia”, “Interações (Campo Grande)”, “Interface - Comunicação, Saúde e Educação”, “Physis: Revista de Saúde Coletiva”, “Psicologia: Ciência e Profissão”, “Estudos Feministas” e “Sociedade e Estado” publicaram dois artigos cada e os demais estão distribuídos em 14 periódicos.
Contudo, não é possível identificar as principais autorias nas áreas temáticas analisadas, em decorrência da alta pulverização de autoria e coautoria nos trabalhos indicados. Entre os(as) autores(as) e coautores(as), apenas sete possuem duas publicações e os(as) demais 112 publicaram somente um artigo na área. A coautoria é prática recorrente nos trabalhos analisados, contabilizando-se 71% dos artigos com elaboração de dois ou mais autores(as). Entretanto, essas parcerias ocorrem, isoladamente, sendo que apenas uma dentre as 37 relações estabelecidas se repetiu nos artigos estudados. A baixa densidade observada revela que a rede de coautorias para compartilhamento de experiências e saberes sobre as temáticas ainda está em formação (Capobiango, Silveira, Zerbato, & Mendes, 2011).
Ao analisarmos as referências utilizadas pelos trabalhos, também constatamos grande pulverização, havendo pouca repetição de autores(as) e textos. No total, foram identificados 1.256 autores(as) e organizações, dos quais 1.005 ou 80% foram citados apenas uma vez. A dispersão observada pode ser explicada pela variedade de temas tratados nos artigos, aportando contribuições teóricas de diferentes áreas de conhecimento. No total, os artigos abordaram 16 temas, dos quais: Saúde, Violência e Educação são os mais recorrentes, como evidenciado na Tabela 2.
Tabela 2: Número de publicações por tema
|
Temas |
Nº de artigos |
% |
|
Saúde |
15 |
29% |
|
Violência |
9 |
17% |
|
Educação |
6 |
12% |
|
Participação Social |
4 |
8% |
|
Gestão de Políticas Sociais |
2 |
4% |
|
Habitação |
2 |
4% |
|
Meio Ambiente |
2 |
4% |
|
Pobreza |
2 |
4% |
|
Política Urbana |
2 |
4% |
|
Segurança Alimentar |
2 |
4% |
|
Assistência Social |
1 |
2% |
|
Cultura |
1 |
2% |
|
Gênero |
1 |
2% |
|
Juventude |
1 |
2% |
|
Política Externa |
1 |
2% |
|
Seguridade Social |
1 |
2% |
|
Total |
52 |
100% |
Destacamos que as temáticas tratadas não são estanques, comunicando-se entre si e com outros temas. Nesse sentido, entre os artigos sobre Saúde foram recorrentes discussões sobre Promoção, Prevenção e Vigilância em Saúde. Esse enfoque fez com que a Educação fosse também trabalhada, ainda que não como temática central. Outras interfaces foram observadas, como: Educação, Habitação, Segurança Alimentar, Juventude, Seguridade Social e Violência, o que pode ser explicado, inclusive, pela inserção dessas temáticas em periódicos orientados para a área, como as revistas “Saúde e Sociedade”, “Interface - Comunicação, Saúde e Educação” e “Trabalho, Educação e Saúde”.
Entre os artigos sobre Violência, por sua vez, destacaram-se os que abordam a violência doméstica, sexual infantojuvenil e contra mulheres. Notamos, ainda, a discussão sobre diferentes espaços institucionalizados de participação nos artigos sobre Participação Social, como conselhos e conferências, assim como sobre relações entre movimentos sociais e Estado. Por fim, observamos que parte dos trabalhos enfoca públicos ditos vulneráveis, como pessoas em situação de rua, usuários de drogas e crianças e adolescentes.
Não há plena coincidência entre os temas identificados na tabela anterior e aqueles depreendidos da análise de iniciativas governamentais (Quadro 1). Em regra, as temáticas identificadas na prática da gestão pública também se evidenciaram nos artigos analisados. Duas exceções são “Igualdade Racial” e “Direitos Humanos”, embora essas possam estar dispersas em abordagens sobre “Juventude”, “Violência” e outras.
Ainda, com relação às citações, ressaltamos o uso expressivo de referências não acadêmicas. A literatura não convencional ou “cinzenta”, composta por planos, portarias, leis, informes, boletins e relatórios técnicos disponibilizados por órgãos oficiais nacionais e internacionais e instituições não governamentais (Akim,& Mergulhão, 2015), representa cerca de 20% das referências. Dentre essas, destacam-se as instituições do Governo Federal, citadas 161 vezes, sendo o Ministério da Saúde a instituição mais retomada, com 52 ocorrências.
Em relação às referências utilizadas para o desenvolvimento das perspectivas teórico-conceituais sobre intersetorialidade, observamos a dispersão dos textos utilizados, com algumas repetições a serem destacadas. As referências mais utilizadas foram as de Junqueira (1997, 2004) e Veiga e Bronzo (2014). Os conceitos propostos por esses(as) autores(as) estão presentes tanto em artigos próprios, quanto naqueles de outras autorias. A transversalidade, por sua vez, é utilizada na maior parte dos artigos sem que haja referências teóricas sobre o conceito. Exceção é o trabalho de Pereira, Silva, Ciriaco e Rambla (2010), que retoma o conceito de Bandeira (2005).
Acrescentamos que em 29 dos 52 artigos, não é retomada nenhuma referência ao se discutir os termos. Isso ocorreu em artigos que apenas caracterizam uma política ou ação governamental como transversal ou intersetorial, ou que defendem a adoção dessas práticas para a solução de um determinado problema. No entanto, há também artigos que trazem discussões conceituais sem retomar referências, embasando-se nos casos estudados, como discutido na próxima seção.
4.2. Dimensões conceituais da transversalidade e da intersetorialidade
A análise qualitativa dos artigos evidenciou diferentes abordagens sobre a transversalidade e a intersetorialidade (vide anexo 1). Essas variaram em relação ao delineamento conceitual dos temas, abarcando situações em que se explicitam conceitos, que trazem dimensões conceituais e, ainda, que utilizam os termos de modo isolado. Em dois artigos, a intersetorialidade é apontada como uma característica das ações ou como um tema em debate, sem se discutir seu significado (Oliveira, & Leite, 2007; Tofani, & Carpintéro, 2012).
No entanto, na maior parte dos artigos é possível depreender elementos conceituais da intersetorialidade ou transversalidade, tanto em trabalhos que explicitam o conceito empregado, quanto naqueles que não os fazem. A despeito da não utilização de referências bibliográficas comuns ou, até mesmo, da não utilização de referências, como discutido na seção anterior. As regularidades e distanciamentos identificados podem ser agrupadas em torno de três dimensões interconectadas, quais sejam: i. definição (o que?); ii. finalidade (por que?); e iii. modos de operacionalização (como?).
Na definição sobre o que é intersetorialidade ou transversalidade sobressai a utilização dos termos para designar um modo de articulação. Os atores e componentes a serem articulados, no entanto, variam. De modo mais frequente, é destacada a articulação entre setores e órgãos governamentais, a fim de superar a fragmentação e a verticalização (e.g. Blay, 2003; Barreto, Paula, & Gontijo, 2010; Azevedo, Pelicioni, & Westphal, 2012; Andrade, Burali, Vida, Fransozio, & Santos, 2013; M. Ribeiro, & C. Ribeiro, 2015). A integração entre áreas de políticas públicas, programas e projetos é também ressaltada nos artigos sobre intersetorialidade e transversalidade (e.g. Pacheco, 2014; Rifiotis, 2004; Comerlatto, Matiello, Colliselli, Renk, & Kleba, 2007; Góes, & Machado, 2013).
Outros trabalhos acrescentam a importância da integração entre diferentes esferas governamentais (Mendes, Bógus, & Akerman, 2004; Monnerat, & Souza, 2011; Andrade et al., 2013). Focalizando a multiplicidade de atores a serem articulados, o conceito de intersetorialidade é desdobrado por Ferrarini (2012). Para a autora, a articulação deve ser vertical, envolvendo os entes federativos, e horizontal, abarcando programas setoriais e organizações sociais atuantes em um determinado território.
Os atores a serem articulados não se limitam, contudo, aos estatais, abarcando também a sociedade civil (e.g. Blay, 2003; Bellenzani, & Malfitano, 2006; Fracolli, Faria, Pereira, Melchior, & Bertolozzi, 2008; Escorsim, 2014; Veiga, & Bronzo, 2014). A ênfase na articulação entre Estado e sociedade civil aproxima a intersetorialidade e a transversalidade das discussões sobre participação e controle social, contribuindo para o diálogo entre esses atores, a construção conjunta de estratégias de ação e a transparência da atuação governamental (e.g. Jacobi, 1999; Carvalho, 2009; Monnerat, & Souza, 2011; Patrício, Pompêo, & Siervi, 2012; Piterman, Heller, & Rezende, 2013; Fiorati et al., 2014). A integração entre público e privado é, ainda, apontada como uma das estratégias para se evitar o insulamento burocrático (Faria, 2012).
A articulação de saberes e de experiências é frequentemente apontada como distintiva da intersetorialidade (e.g. Junqueira, 1997; 2004; Magalhães, Cotta, Martins, Gomes, & Siqueira-Batista, 2013). Isso envolveria tanto a integração de saberes técnicos e populares (Carvalho, 2009), como oriundos de diferentes setores e áreas de conhecimento (Florentino, 2014; M. Ribeiro, & C. Ribeiro, 2015). A discussão sobre saberes reforça a aproximação do tema com a interdisciplinaridade, abordada principalmente nos trabalhos, em que a intersetorialidade é apontada como um elemento a ser considerado na formação de profissionais (Mello, S. T. Moysés, & S. J. Moysés, 2010; Patrício et al., 2012).
Ainda, em relação à definição, é importante assinalar que o uso de ambas é realizado para apontar características e princípios inerentes a temas, campos e políticas. Isso ocorreu nos casos em que a transversalidade foi entendida como atributo da atuação de movimentos sociais e de questões, como a violência conjugal (Rifiotis, 2004; Scherer-Warren, 2006), ou como princípio de campos de saber, como a Psicologia (Benevides, 2005).
A intersetorialidade também foi abordada como uma diretriz ou princípio da ação governamental (e.g. Fracolli et al., 2008; Carvalho, 2009; Piterman et al., 2013; Triches, Gerhardt, & Schneider, 2014) e como uma característica de políticas públicas (Patrício et al., 2012; Andrade et al., 2013) e do campo social (Bellenzani, & Malfitano, 2006). Nesses casos, emerge um argumento circular, segundo o qual se deve adotar práticas transversais ou intersetoriais, pois o objeto é transversal ou intersetorial, o que também revela um sentido normativo.
A intersetorialidade e a transversalidade são também definidas em torno da dimensão da finalidade. O aumento da efetividade na solução de problemas públicos foi recorrente (e.g. Bayardo, 2005; Oliveira, & Machado, 2009; Escorsim, 2014; Piterman et al., 2013; M. Ribeiro, & C. Ribeiro, 2015). Nesse sentido, destacam-se tanto a otimização de recursos (e.g. Comerlatto et al., 2007; Ferrarini, 2012; Góes, & Machado, 2013), quanto a eficácia no atendimento a questões específicas, principalmente, relacionadas à saúde (e.g. Monnerat, & Souza, 2011; Patrício et al., 2012; Florentino, 2014), à violência (e.g. Santos, & Silveira, 2015), à pobreza (e.g. Magalhães et al., 2013) e à inclusão social (e.g. Junqueira, 1997; Fiorati et al., 2014).
Ao se discutir a especificidade de fenômenos, que justificam intervenções intersetoriais, a noção de complexidade é recorrente. Essa pode ser associada à multicausalidade ou multidimensionalidade de problemas públicos, os quais exigem o envolvimento de diferentes atores e conhecimentos na conformação de uma abordagem integral (e.g. Mendes et al., 2004; Bellenzani, & Malfitano, 2006; Melman, Ciliberti, Aoki, & Figueira Junior, 2009; Ferrarini, 2012; Veiga, & Bronzo, 2014). Notamos que, em alguns artigos, tais fenômenos ou as políticas a eles associadas são denominadas “transversais” (Bonamigo et al., 2011; Patrício et al., 2012), contribuindo para o uso intercambiável dos termos.
O tema da integralidade aparece, ainda, conectado ao de cidadania, considerando as demandas em sua totalidade e, assim, viabilizando a garantia de direitos e o desenvolvimento social (e.g. Junqueira, 1997; 2004; Góes, & Machado, 2013; Serafino, & Luz, 2015). Nesse processo, a dimensão territorial é retomada, ressaltando-se a importância de se compreender os problemas públicos em relação às especificidades locais (e.g. Junqueira, 1997; 2004; Mendes et al., 2004; Comerlatto et al., 2007; Malfitano, & Lopes, 2009). Assim, observou-se novamente a ênfase na participação e controle social como elemento distintivo de práticas intersetoriais, como mencionado anteriormente.
Salientamos que, nos dois artigos que abordam a transversalidade de gênero, a superação dessas desigualdades é afirmada como o objetivo norteador da política (Blay, 2003; Pereira, Silva, Ciriaco, & Rambla, 2010). Alinhado às discussões sobre o gender mainstreaming (Bandeira, 2005; Papa, 2012; Reinach, 2013), defende-se que a transversalidade vise não só à incorporação de novos programas e políticas, mas também à revisão das premissas, processos e políticas públicas em curso, contribuindo para o alcance da igualdade de gênero. Ao analisar o planejamento orçamentário, Pereira et al.(2010) discutem que isso implica perguntar para quem são os resultados e com quem é gasto o orçamento, favorecendo a ampliação da governabilidade democrática e inclusiva.
A intersetorialidade e a transversalidade são definidas, por fim, em relação ao modo como são operacionalizadas, evidenciando-se estratégias e ferramentas desenvolvidas para se concretizar a articulação e, com isso, alcançar as finalidades definidas. Nesse processo, os modos tradicionais de desenvolvimento de políticas públicas devem ser transformados, levando ao planejamento, execução, monitoramento e avaliação conjunta das ações em foco (e.g. Rifiotis, 2004; Comerlatto et al., 2007; Mendes et al., 2004; Barreto et al, 2010; Veiga, & Bronzo, 2014).
Com base em Bronzo (2007), Barreto, Paula e Gontijo (2010) enfatizam que a intersetorialidade deve ser entendida em relação às dimensões conceitual/substantiva e institucional/organizacional. A primeira se refere a uma nova forma de conceber os problemas e de se compreender a realidade social, também apontada por Rezende, Baptista e Amâncio Filho (2015) e Serafino e Luz (2015). Nesse processo, é fundamental a discussão sobre o papel do Estado e suas relações de confronto ou de diálogo entre setores e instituições para articular recursos e políticas (Serafino, & Luz, 2015).
Já a dimensão institucional/organizacional se relaciona com as formas de organização, gestão e operacionalização (Bronzo, 2007; Barreto et al., 2010). Esta envolveria a construção de objetivos e projetos (Bellenzani, & Malfitano, 2006; Azevedo et al., 2012) e a corresponsabilização dos atores pelas ações em desenvolvimento (Bellenzani, & Malfitano, 2006; M. Ribeiro, & C. Ribeiro, 2015; Patrício et al., 2012). Para sua efetivação, seria necessário o desenvolvimento de novos mecanismos de coordenação, como o estabelecimento de lideranças apartidárias (Santos, & Silveira, 2015), a criação de órgãos dedicados (Oliveira, & Machado, 2009) ou a preparação de gestores no âmbito local (Mendes et al., 2004). Defende-se, ainda, a descentralização de decisões, inclusive com transferência de competências para organizações da sociedade civil (Junqueira, 2004).
Outros apontamentos relativos à operacionalização se referem à reorganização e renegociação de interesses (Junqueira, 1997; 2004; Benevides, 2005; Rezende, Baptista, & Amâncio Filho, 2015), à comunicação e à troca de informações (Rifiotis, 2004; Magalhães et al., 2013), ao desenvolvimento de novas competências (Blay, 2003, Piterman et al., 2013), e à mudança de práticas e da cultura organizacional (Junqueira, 1997; 2004; Góes, & Machado, 2013). Essas exigiriam, ainda, a redefinição de papéis (Florentino, 2014) e a formação dos profissionais envolvidos (Blay, 2003; Ferrarini, 2012).
Diante da complexidade de atores e recursos envolvidos, Junqueira (2004) defende que a operacionalização da intersetorialidade ocorra por meio da organização em rede, criando possibilidades de intervenção inovadoras e mais efetivas. Benevides (2005) advoga no mesmo sentido, em relação à transversalidade. Para a autora, a efetivação da rede passaria, entre outras medidas, pela criação de instrumentos de cogestão, formulação conjunta de políticas e contratualização de resultados, favorecendo o desenvolvimento de projetos democráticos e que garantam participação institucional.
Veiga e Bronzo (2014), ao analisarem as diferentes formas de articulação na intersetorialidade, discutem, ainda, que essas podem variar em intensidade. Nesse sentido, a intersetorialidade se situaria em um contínuo, que vai da articulação e coordenação de estruturas setoriais pré-existentes à conformação de arranjos organizacionais com forte articulação entre os atores e recomposição das dinâmicas, processos e políticas setoriais. Retomando Bronzo (2005), as autoras enfatizam que a posição das iniciativas no contínuo depende da legitimidade do tema da agenda pública e da profundidade das mudanças necessárias para se consolidar uma gestão mais horizontal. Nesse processo, os arranjos intersetoriais não objetivariam substituir as especialidades técnicas, mas perpassar os setores, instaurando mudanças e reposicionamentos nas práticas (Junqueira, 2004).
Ainda em relação à operacionalização, destacam-se os limites encontrados nas experiências práticas, mirando o aprimoramento de práticas intersetoriais. Para Santos e Silveira (2015), uma das limitações seria a dificuldade de se superar a lógica setorial. Já Nascimento (2010) observa a importância de se considerar a intersetorialidade uma prática complementar à setorialidade, algo corroborado por Veiga e Bronzo (2004). São apontadas, também, as dificuldades de diálogo entre os atores envolvidos (Bellenzani, & Malfitano, 2006; Trevisani, Burlandy, & Jaime, 2012), de estabelecimento de concepções do problema e de estratégias de ação comuns (Moreira, Martins, Feuerwerker, & Schraiber, 2014) e de substituição em práticas arraigadas por uma cultura de atuação compartilhada (Mendes et al., 2004). As disputas políticas pautadas em interesses eleitorais também são enfatizadas (Magalhães et al., 2013, Santos, & Silveira, 2015).
Barreto et al.(2010) acrescentam como limites da intersetorialidade a inexistência de sistemas integrados de informação, a destinação de recursos setorializados, as disputas entre atores e as diferentes dinâmicas e culturas organizacionais. Nesse sentido, alguns trabalhos destacam a distância entre teoria e prática da intersetorialidade, com limitada efetivação (Comerlatto et al., 2007; Magalhães et al., 2013; Serafino, & Luz, 2015). Também, nesse contexto, se insere a crítica de Bayardo (2005) sobre a transversalidade: ainda é um plano a se realizar que, apesar da potência que carrega para melhoria dos serviços, dificilmente se traduz em realidade.
Notamos que um forte caráter normativo permeia todas essas dimensões. Dois artigos, contudo, se contrapõem a essa visão. J. Silva e K. Silva (2013; 2014), ao analisarem o PNE, questionam a intersetorialidade, enquanto um modelo de gestão inovador e democrático. Para os autores, essa forma de gerir está calcada em uma lógica empresarial, na qual o Governo Federal centraliza os processos de planejamento, deliberação e avaliação em nível subnacional.
As dimensões conceituais da transversalidade e intersetorialidade e seus elementos constitutivos podem ser sintetizados, conforme o Quadro 2.
Quadro 2: Síntese das dimensões conceituais e dos elementos constitutivos
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Dimensões |
Elementos constitutivos |
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Definição O que? |
- Modo de articulação entre atores e componentes de políticas públicas, como setores e órgãos governamentais; entes federativos; organizações públicas e privadas; áreas, programas e projetos; saberes e experiências - Característica ou princípio inerente a temas, campos e políticas - Forma inovadora de concepção da realidade, de formulação de problemas públicos e de gestão governamental - Práticas que reproduzem a lógica empresarial, com centralização do poder em nível Federal |
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Por que? |
- Superação da fragmentação e verticalização governamental - Aumento da efetividade na solução de problemas complexos, transversais ou territorializados - Atendimento integral ao(à) cidadão(ã), considerando as demandas em totalidade - Superação de desigualdades, garantia de direitos e alcance de desenvolvimento social - Aprimoramento da participação e controle social |
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Modos de operacionalização Como? |
- Construção conjunta de objetivos e projetos, com corresponsabilização de atores e descentralização decisória - Revisão das premissas, processos e políticas públicas em curso - Criação de mecanismos de coordenação, incluindo órgãos dedicados e com lideranças apartidárias - Capacitação dos atores, desenvolvimento de novas competências e revisão de papéis e práticas organizacionais - Organização em rede, com gestão participativa e horizontal - Desafios de operacionalização |
Por fim, destacamos que as dimensões identificadas são interconectadas, sendo seus limites definidos apenas analiticamente. E, ainda que variem em relação à abrangência, estão presentes tanto nos artigos sobre transversalidade quanto sobre intersetorialidade. Essas aproximações contribuem para a pouca diferenciação dos conceitos, o que é reforçado nos trabalhos, que fazem uso intercambiável dos termos. Nesses, os conceitos também não são explicitados, sendo mais comum, que haja discussões relacionadas à intersetorialidade do que à transversalidade (Costa, & Lionço, 2006; Cohen, & Barcelos, 2012).
5. Considerações Finais
Neste artigo, buscamos compreender como a transversalidade e a intersetorialidade têm sido abordadas no cenário nacional. Para tanto, realizamos uma investigação que combinou análise documental sobre o uso de ambas na prática da gestão pública - de forma não exaustiva e, prioritariamente, em nível Federal - com a de artigos científicos sobre os temas, publicados no SCIELO. Nesse último caso, foram utilizados dados bibliométricos e examinadas as perspectivas conceituais adotadas.
A partir da análise de documentos oficiais, observamos regularidades e dissonâncias na incorporação dos termos às políticas públicas. Em ambos os casos, seu emprego remete, principalmente, à integração coordenada de ações de mais de um setor governamental, sem que se estabeleça uma relação hierárquica. Assim, evidencia-se uma conexão entre esses conceitos e a democratização da ação estatal, especialmente, por meio da ênfase à descentralização e participação, sobretudo, nas práticas denominadas intersetoriais.
A transversalidade é recorrente em iniciativas promovidas para garantia de direitos e políticas para grupos sociais específicos, como mulheres, negros(as) e indígenas. Seu uso é também associado à reorganização do conjunto das ações governamentais, por uma nova abordagem, cuja coordenação é, frequentemente, atribuída a órgãos criados, especificamente, para essa função, o que também inclui o tema dos direitos humanos.
A intersetorialidade, por sua vez, é enfatizada em ações nas quais já havia órgãos responsáveis pelo todo ou parte da política, mas para as quais o agir conjunto é necessário, como é o caso da saúde e assistência social. Essas fronteiras não são estanques, entretanto, sendo frequente o uso de ambos os termos, inclusive de forma intercambiável (Bronzo, 2007), como vimos no caso da “Agenda Transversal” do PPA 2012-2015 e dos PPAs Estaduais.
Nos artigos analisados há, também, esforços de identificação do que constituiria a intersetorialidade e a transversalidade, registrando-se regularidades e distanciamentos. Isso pôde ser observado, principalmente, nos artigos que delimitam os conceitos adotados. No entanto, na maior parte dos trabalhos, ainda que não haja uma abordagem conceitual explícita, foram identificadas dimensões conceituais. Essas giraram em torno das discussões sobre “o que” é articulado, por meio das práticas intersetoriais ou transversais, “o porquê” e “o como” essa articulação é realizada. As dimensões e seus conteúdos variaram entre os artigos, evidenciando que, ainda que se possam identificar algumas regularidades, o debate sobre a transversalidade e a intersetorialidade ainda é algo controverso.
Identificamos maior homogeneidade nas pesquisas sobre intersetorialidade. O termo é usualmente associado a uma estratégia de reorganização da ação entre setores, para que atuem de forma integrada, mobilizando diferentes saberes e conhecimentos, para a consecução de objetivos comuns. Há, contudo, outros elementos que integram esse mosaico conceitual, que não são abordados em todos os casos, como a integração federativa, a valorização do território e a participação social e, ainda, a integração de conhecimentos e saberes. Ainda que de forma não generalizada são apontadas demandas por estratégias intersetoriais em todas as fases da intervenção, assim como o envolvimento de setores privados.
Em relação à transversalidade, a discussão conceitual é menos recorrente: apenas três artigos apresentaram um conceito explícito, sendo sua produção também menor em termos quantitativos. Os significados a ela atribuídos se aproximam, em alguns aspectos, da intersetorialidade: superação da lógica fragmentada, compartilhamento de objetivos, ampliação dos espaços de participação da sociedade civil e a ideia subjacente de que, com um desenho pautado por estas premissas, a intervenção será inovadora e gerará resultados melhores. O traço peculiar dessa produção é a percepção de que o objeto de intervenção é, intrinsecamente, transversal e demanda, portanto, articulação. O que também se evidencia nos artigos acerca da intersetorialidade, embora com menor recorrência.
Observamos, assim, que a partir dos trabalhos analisados não seria possível traçar claras distinções entre a transversalidade e a intersetorialidade, sendo essa sobreposição reforçada pelo uso intercambiável dos termos. Isso também ocorre na prática da gestão pública, sobretudo, em nível subnacional. Em ambos os conceitos, e na teoria e na prática, transita-se entre a afirmação dos temas como princípios ou diretrizes a serem perseguidos no desenvolvimento de políticas, e a tentativa de se detalhar o que comporia a operacionalização dessas estratégias. Salientamos, assim, que o caráter prescritivo e normativo é marcante nas discussões sobre as temáticas estudadas, seja na literatura institucional ou acadêmica.
As dificuldades no estabelecimento dessas fronteiras podem ser associadas ao fato de serem recentes os estudos sobre os temas, especialmente, em relação à transversalidade. A partir do mapeamento dos artigos, observamos que a recorrência dessas publicações ainda é modesta na plataforma analisada, com maior presença de estudos, que enfocam a intersetorialidade. A análise das autorias revelou também a grande pulverização da produção entre autores(as), assim como a baixa recorrência de repetição de coautorias. Esses elementos indicam que a produção acadêmica sobre a transversalidade e a intersetorialidade ainda está em processo de consolidação (Capobiango, Silveira, Zerbato, & Mendes, 2011).
A partir da análise da literatura institucional e dos artigos selecionados observamos que as políticas sociais são o terreno privilegiado das discussões sobre os temas. A saúde se constitui a área em que as discussões foram mais recorrentes, seguida da educação, violência e assistência social. A divisão entre as temáticas, entretanto, não é estanque, como esperado nos artigos que abordam a articulação entre diferentes áreas de intervenção, conhecimentos e saberes.
A interdisciplinaridade ficou evidenciada não só nos debates tratados, mas também nos periódicos em que esses artigos foram veiculados. E se manifestou, ainda, na pulverização de autorias e referências bibliográficas. Isso indica uma discussão em formação, como mencionado, mas também retrata a busca pela compreensão de práticas governamentais a partir de diferentes campos científicos. Corrobora esse entendimento a forte presença da literatura cinzenta entre os textos utilizados, assim como a baixa recorrência de delimitação desses conceitos, sem o amparo de referências bibliográficas, em alguns casos.
Ao identificar pontos de convergência e lacunas sobre a transversalidade e a intersetorialidade buscamos contribuir para o adensamento teórico dos temas. Contudo, é importante destacarmos algumas limitações deste estudo. Primeiramente, observamos que a utilização de outras expressões de busca ou de recortes distintos para o levantamento dos artigos e experiências de políticas públicas poderia culminar em novos resultados, o que restringe a generalização dessas conclusões. Além disso, a pesquisa não abarcou a produção veiculada em livros, capítulos, anais de congresso, nem artigos científicos disponibilizados em outras áreas temáticas, como a saúde.
A literatura não científica, relevante para a compreensão de temas relacionados às políticas públicas, também não foi escopo dessa investigação. Por fim, o enfoque na prática governamental não buscou esgotar a pluralidade de iniciativas empreendidas nas últimas décadas. Nesse sentido, seria possível ampliar a abrangência de experiências analisadas, inclusive para abordar políticas correspondentes a temas identificados durante a análise dos artigos, como habitação, violência e participação social.
O que essas limitações indicam é que há um amplo espaço a ser ocupado por pesquisas, que articulem teoria e prática da gestão pública sobre transversalidade e intersetorialidade, seguindo ou não o percurso metodológico adotado nesse artigo. Buscamos, por esse trabalho, contribuir para essa construção.
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